노 대통령, 또 다시 '결단의 승부수' 던지나 [오마이뉴스 2004-10-21 23:00] [오마이뉴스 김당 기자] ▲ 헌재의 위헌 결정이 내려진 21일 오후 노무현 대통령이 청와대에서 국제전기기술위원회 회장단을 접견, 다과를 함께하는 자리에서 다카야나기 회장의 인사말을 경청한후 박수를 치고 있다. ⓒ2004 연합뉴스 김동진 내용상으로는 7 대 1 대 1. 결론은 8 대 1. 위헌결정이었다. 헌법재판소 전원재판부는 21일 신행정수도 건설 특별조치법에 대한 헌법소원 사건에서 8대 1 압도적 의견으로 위헌결정을 내렸다. 이로써 노무현 대통령과 참여정부가 '정부의 명운'을 걸고 추진해온 행정수도 건설은 사실상 전면 중단하게 되었다. 헌재는 수도 이전 문제가 헌법 개정 사항이거나 국민투표를 통해 결정할 사항임에도 이런 절차를 거치지 않았다는 이유를 들어 이같이 결정했다. 헌법재판소장을 포함한 다수의견 7명은 수도의 위치가 '관습헌법 규범'이라는 전제하에 수도 이전 특별법이 헌법 제130조를 위반했다는 쪽에 섰다. 헌법 130조는 국회 재적의원 과반수 혹은 대통령의 발의로 제안되는 헌법개정안의 국회 의결과 국민투표 규정을 담고 있다. 즉 다수의견은 논리는 수도 이전 특별법이 국민의 헌법개정 및 국민투표권을 침해했다는 것이다. 이에 비해 소수의견 1명(김영일 재판관)은 수도 이전 특별법이 헌법 130조가 아니라 헌법 제72조를 위반했다는 것이다. 헌법 72조는 "대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다"고 규정하고 있다. 수도 이전은 거기에 포함된다는 것이다. 또 다른 소수의견 1명(전효숙 재판관)만이 헌법 130조 위반도, 헌법 72조 위반도 아니라는 각하의견을 냈다. 여성인 전 재판관은 유일하게 노 대통령이 임명한 재판관이다. 아무튼 지난 7월 12일 접수된 이 사건은 이번 위헌 결정으로 심리 100여 일만에 정부의 행정수도 이전을 둘러싼 위헌 논란에 종지부를 찍고 행정수도 추진계획은 전면 중단되게 됐다. 이제 노 대통령이 할 수 있는 선택은 세 가지다. 행정수도 건설을 아예 없던 일로 하거나, '천도계획'을 '행정타운'쯤으로 크게 줄여 추진하든지, 아니면 헌재의 주문대로 헌법개정 및 국민투표를 거쳐 행정수도 건설을 재추진하는 것이다. 그러나 어느 것도 쉽지 않은 일이다. 7 대 1 대 1... 퇴로까지 차단된 노 대통령 일부에서는 충청권과 행정수도 예정지에 땅 사놓은 사람들의 반발을 걱정한다. 그러나 그것은 부분일 뿐이다. 노 대통령으로서는 행정수도 건설을 없던 일로 재검토하기에는 너무 많은 말을 쏟아 놓았다(아래 박스 기사 참조). 노 대통령은 지난 6월 15일 국무회의에서 국무위원들에게 '정부의 명운과 진퇴를 걸고 성사시켜달라'고 주문했다. "이 정책은 우리 정부의 핵심적인 과제이고 참여정부의 아주 중대한 정책과제의 하나이기 때문에 정부의 명운을 걸고, 진퇴를 걸고 반드시 성사시켜 주도록 각별히 부탁을 드린다. 그런 각오로 국민들을 설득하고 국민적 합의를 다시 되살려 나가 주시기 바란다." 노 대통령이 이처럼 총선에서 승리한 지 두달만에, 그리고 탄핵 정국에서 벗어난지 한 달만에 다시 '정부의 명운과 진퇴를 걸고' 신행정수도 건설을 추진한 데는 그만한 이유가 있다. 노 대통령 스스로 말했듯이 "만약에 행정수도 계획이 무너지게 되면 수도권 재정비 계획과 균형발전계획이 전체적으로 무너지게 돼 있고, 이것은 결국 수도권과 지방이 각기 발목잡기로 다시 되돌아갈 수밖에 없고, 그러면 수도권도 금융비즈니스, 그리고 첨단산업의 동북아 중심도시가 된다는 것도 불가능하게 돼 있고 지방화 전략도 역시 저항에 부닥쳐서 무산될 수밖에 없게 돼 있다"고 인식하고 있기 때문이다. 그래서 노 대통령은 국무회의 석상에서 "따라서 이 행정수도 계획, 지방분권, 균형발전, 그리고 수도권 재정비 계획들은 참여정부 핵심과제이고, 국운이 걸린 문제라고 생각한다"면서 "이것은 한치의 흔들림도 없이 추진돼야 한다"고 역설했던 것이다. 그러나 헌재의 위헌결정으로 노 대통령의 계획은 뿌리채 흔들리게 되었다. 더구나 헌재는 압도적인 다수의견(7명)으로 '헌법개정 및 국민투표'를 수도 이전 재추진의 '필요충분 조건'으로 못박음으로써 사실상 '퇴로'마저 차단해 버렸다. 문제는 이로 인해 정부의 명운과 진퇴를 건 대통령의 위신이 말이 아니게 되었다는 점이다. 정봉주 열린우리당 의원이 "국가의 영(令)이 사라졌다"면서 "권위주의를 없애랐더니 권위까지 없앴다"고 얘기한 것도 같은 맥락이다. 노 대통령·청와대 비서실 "충분한 시간을 갖고 검토하겠다" 그래서 헌재의 전혀 예상치 못했던 8 대 1의 압도적인 위헌결정에 몰린 노 대통령은 일단 '시간 벌기'에 나선 듯하다. 김종민 청와대 대변인이 전한 노 대통령의 첫 반응은"처음 들어보는 이론이다, 충분한 시간을 가지고 검토할 필요가 있겠다"는 거였다. 김 대변인은 '처음 들어보는 이론'이라는 얘기는 '판단이 잘 서지 않는다'는 뜻이라고 부연했다. 헌재 판결에 대한 대통령 비서실의 입장 역시 "충분한 시간을 갖고 검토하겠다"는 데에는 일치했다. 그러나 "이 과정에서 국민여론을 수렴하고 당정협의 등을 거칠 방침"이라고 노 대통령보다 한발 더 나갔다. "충분한 시간을 갖고 결정내용과 취지, 그 타당성과 효력의 범위 등을 심층적으로 검토해서 입장을 정할 예정이다. 이 과정에서 국민여론을 수렴하고 당정협의 등을 거칠 방침이다." 청와대로서는 문제가 된 수도 이전 특별법이 16대 국회에서 통과된 법안인 만큼 그 폐기 또한 국회에 맡길 가능성이 크다. 따라서 자연스레 열린우리당의 반응이 주목된다. 임종석 열린우리당 대변인은 다음과 같은 짧은 논평을 남겼다. '당정협의'와 '국민여론 수렴'을 거쳐 입장을 정하겠다는 점에서 당·청(黨靑)이 일치한다. "판결내용을 좀더 정확히 파악하고 법적 효력의 범위에 대해 심층적으로 분석한 후 대응하겠다. 당정협의를 통하고 국민여론을 수렴해서 입장을 결정하겠다." 재적의원 2/3 이상의 찬성을 얻어야 개헌 가능 당·청이 한결같이 헌재 결정에 대한 존중을 배제한 채 '당정협의'와 '국민여론 수렴'을 거쳐 입장을 결정하겠다는 것은 헌법개정 및 국민투표를 거쳐 행정수도 건설을 재추진할 여지를 남겨 놓은 것으로 받아들여진다. 김종민 대변인도 "지난 선거 때 당시 노무현 후보의 중요한 핵심공약이 행정수도 이전이었고 그리고 대통령이 여러 차례 정권의 명운을 걸고, 직을 걸고 추진하겠다고 했으니까 계속 추진하는 것은 정해진 기본원칙 아닌가"라는 기자들의 질문에 "그 문제까지 포함해서 전체적으로 시간을 가지고 검토를 해본다는 것이 기본방침이다"고 답해 여지를 남겼다. 즉 헌재 결정에도 불구하고 정권의 명운을 걸고 계속 추진하는 것까지를 포함해서 포괄적으로 시간을 갖고 검토해 보겠다는 것이다. 그러나 현재로서는 여지를 남겨놓은 것일 뿐 실제로 추진될 가능성은 크지 않다. 우선 헌법의 최종 해석권자인 헌재의 결정 자체가 '헌법개정 및 국민투표'를 필요충분 조건으로 규정함으로써 수도 이전을 사실상 봉쇄했다. 과반수가 겨우 넘는 여당 의석을 감안할 때 재적의원 2/3 이상의 찬성을 얻어야 하는 개헌 의결 정족수는 너무 높은 벽이다. 남은 카드는 내각제 개헌과 연계한 정계 개편뿐인데 현 정부가 야당의 반대와 경제난이라는 '만난'을 무릅쓰고 개헌을 추진할 수 있는 여력이 있는지도 의문이다. 또 개헌을 하더라도 현재로서는 행정수도 이전 반대여론이 더 높은 것으로 나타나 국민투표는 '위험한 승부수'일 수밖에 없다. 이미 헌법의 최종 해석권자인 헌재의 심리를 마친 사안인 데다가 국민투표의 성격상 행정수도 이전에 대한 부결은 '대통령 불신임'으로 이어질 가능성이 크기 때문이다. 드골 대통령도 국민투표에서 지지를 받지 못하자 대통령직에서 물러난 바 있다. 결국 남는 것은 '행정타운' 방식의 제2의 행정수도 건설 결국 남는 것은 일종의 '행정타운' 방식의 '미니 행정수도' 건설이다. 이는 '천도 수준'의 행정수도 이전은 반대하되 지역균형발전이 이루어질 수 있도록 중앙의 권한을 대폭 지방에 이양하겠다는 한나라당의 당론과도 일단 근접해 있어 실현 가능성이 크다. 특히 충청권을 의식할 수밖에 없는 한나라당 당론에도 충청권을 과천, 대전에 이은 '제4 행정타운'으로 육성해 장차 중부권 거점도시로 만들겠다는 내용이 포함돼 있다. 구체적으로는 청와대와 외교, 국방, 재정 등 대통령이 직접 관장해야 하는 부처는 서울에 그대로 두되 교육부와 행자부 등 주요 중앙부처를 충청권에 이전하는 방안이다. 지역균형발전 및 분권론자인 노 대통령으로서는 성에 안차는 일이겠지만 현실적으로는 이런 '타협'밖에는 달리 길이 없어 보인다. 노 대통령 `행정수도' 발언록 후보 및 당선자 시절 ▲"수도권 집중 억제와 낙후된 지역경제 문제의 해결을 위해 충청권에 행정수도를 건설, 청와대와 중앙정부부터 옮겨가겠다"(2002년 9월30일, 민주당 중앙선대위 출범식) ▲"당선후 1년이내에 국민적 합의를 도출해 국민투표로 최종 결정하겠다"(2002년 12월14일, TV연설) ▲"중앙.지방간 불균형이 이대로 가면 지역주의 갈등 소지가 있으니 반드시 행정수도를 옮겨야 한다. 국민합의를 거쳐 옮기겠다"(2003년1월19일, KBS 토론회) ▲"여야 충돌로 저지되면 반대를 돌파하기 위한 차선의 방법으로 (국민투표를) 말한 것으로, 그만큼 의지가 강하다는 것이다"(2003년2월5일, 대전.충청권 국정토론회) 취임 이후 ▲"이번(16대) 국회에서 균형발전 3대 특별법이 통과되지 못하면 다음(17대) 국회에서 하면 된다"(2003년12월5일, 대전.충남지역 인사들과 오찬) ▲"구세력의 뿌리를 떠나서 새세력이 국가를 지배하기 위한 터를 잡기 위해서는 천도가 필요하다. 말하자면 한 시대, 지배세력의 변화를 의미하는 것인데, 이 큰 변화를 국민이 선택한 것이다. 때가 무르익었다고 생각하며, 지방화는 시대의 대의고 필연이다"(2004년1월29일, 지방화와 균형발전시대 선포식 오찬) ▲"국회에서 167명의 동의를 받았다. 국회 동의로써 합의로 갈음되는거 아니냐. 여기에 큰 싸움과 찬반이 있으면 이후라도 국민투표로 확증할 수 있다. 그래서 정책의 안정적 기반을 마련할 수 있다"(2004년2월24일, 한국방송기자클럽 초청 특별회견) ▲"정치권이 합의하면 국민투표를 할 수 있는 것 아니냐고 생각하기도 했는데 헌재 판단이 법에 걸린다고 해서 탄핵될까봐 못하겠다"(2004년6월11일, 언론사 경제부장단과의 만찬) ▲"행정수도 계획은 참여정부의 핵심과제로, 정부의 진퇴를 걸고 반드시 성사시켜야 한다"(2004년6월15일, 국무회의) ▲"신행정수도 문제는 균형발전과 동북아중심국가 전략과 일체를 이루는 21세기 국가전략으로, 수도권과 지방이 함께 발전하는 상생 전략이다"(2004년6월17일, 국가균형발전 국정과제회의) ▲"신행정수도 이전 정책은 국회에서 여야 4당의 합의로 통과된 만큼 이미 종결된 문제이다", "이 문제를 둘러싼 찬반 논란은 정책논란이 아니고 정쟁의 수준이며 `대통령 흔들기'의 저의도 감춰져 있다"(2004년6월18일, 기자간담회) ▲"지금 이것(행정수도 이전반대)이 다시 제기되는 것은 정치적인 것이다. 저는 이것을 대통령에 대한 불신임운동, 퇴진운동으로 느끼고 있다", "(행정수도 정책 차질시) 힘빠진 정부가 동북아 경제자유구역, 균형발전을 얘기해도 공허한 메아리다. 큰 틀에서 대한민국을 생각해 보자"(2004년7월8일, 인천지역 혁신발전 5개년 계획토론회) ▲"한나라당이 거의 만장일치로 국회에서 의결된 법안을 사과 한마디로 무효화시키려는 것은 국회의 존재 근거와 민주적 국정시스템을 흔드는 매우 위험한 정치공세이다", "(한나라당의 공세에는) 수도권과 지방을 대립시켜 신지역주의를 조장하려는 불순한 의도도 깔려있는 것 같다"(2004년7월12일, 수석.보좌관회의) ▲"수도권에서 수도권 사람들과 대화하고 수도권 중심의 사고방식을 갖고서 (지방)분권적 정책이 어떻게 나오겠느냐. 그래서 행정수도를 옮겨야 한다"(2004년 7월29일, 광주.전남지역 혁신발전 5개년 계획 토론회) ▲"야당이 다수당으로 있을 때 날치기가 아니라 충분한 토론을 거쳐 (행정수도 이전) 관련법을 통과시켰는데 이는 당위성이 있었기 때문일 것이다. 박정희 대통령도 준비를 다 했다가 돌아가셨고 전두환 대통령은 거기다가 정부청사까지 지었다가 못갔지 않았느냐", "저는 정치를 하면서 지금까지 `왜 행정수도를 옮겨야 하는데 못 옮기고 있을까 하는 생각을 한번도 잊어본 일이 없다"(2004년9월5일, MBC 대담프로) ▲"힘이 강하거나 가진 사람, 지역은 자신들만의 이익을 위해 단결해선 안된다. 지방의 지역이기주와 수도권의 지역이기주의는 다르게 봐야 한다. 수도권은 각별히 국가 전체를 이끌어가는 지역으로서 `국가적 안목'을 갖기를 간절히 바란다"(2004년 10월20일, 충북지역 혁신발전 5개년 계획 토론회) / 연합뉴스 /김당 기자