아래 퍼온 글에 대해 동의하지 않음을 밝힙니다.
********************************************************
▣ 공무원이 노동자인가? | [노동정보연구실] 2004/11/27 14:37
레인맨(cadline) http://cafe.naver.com/3nodong/7536
▣ 공무원이 노동자인가?
▶ 노조 설립 강행 배경
<현행법의 문제점>
- 헌법 제33조에도 불구하고, 현업공무원을 제외한 모든 공무원노조 금지.
국공법 제66조, 지공법 제58조 등.
- 국가공무원법에 대한 헌재의 합헌결정에도 불구하고, 국제기구의 권고 및
법학자들의 비판이 끊이지 않음.
- 현업공무원 중에서도 지방자치단체에 근무하는 기능직/고용직 공무원노조
금지 : 지방자치단체가 조례를 제정하여야 함에도 불구하고, 이를 이행하지
않음. ?자치노조?라는 법외노조로 활동하고 있음.
- 전국지방자치노동조합(법외노조) : 각 지방자치단체에 근무하는 공무원 중
기능직 공무원과 고용직 공무원을 조직대상. 정부의 공무원 구조조정 과정에서
대부분 감축 대상(80%).
<공무원노조의 필요성>
- 소극적 필요성 :
노조결성은 헌법상 기본권, 선진국/OECD국가 뿐만 아니라 ILO회원국가의 보편적
현상(우리보다 후진국도 배부분 공무원노조 인정), ILO나 OECD 등 국제기구의
통상압력(OECD가입시 권고사항), 97년 대선공약, 61년 이전에는 허용, 89년
노조법 개정/거부권 행사, 현행 공직협의 한계
- 적극적 필요성 :
공무원의 권익향상(근로조건, 고용안정, 지위 향상), 공직사회의 개혁 및 부패
척결, 행정의 효율성 확보(행정서비스의 질 개선), 공무원의 정치적 중립 확보
<현 시기의 공무원 노조 설립추진 배경>
1. 공무원도 헌법에 보장된 근로3권을 누릴 수 있는 ‘근로자’이다.
공무원들의 근로자성 자각. 공무원들의 주체적 자각(오래 전부터).
2. 1998년 2월 노사정위원회는 공무원노조의 전단계로 공직협을 일정기간
운영해 본 뒤에 공무원노조를 허용할 것을 합의했다.
3. 1999년 5월 13일 맥스 루드 국제노동기구(ILO) 결사의자유의원회 위원장이
방한했을 때, 이기호 노동부장관은 공무원노조의 인정에 대해서,
“노사정위원회에서 단계적으로 추진키로 합의한 사항으로서 한국정부는 향후
1-2년간 공무원직장협의회를 운영하면서 이 과정에서 국민들의 여론을 감안해
공무원노조의 인정여부를 전향적으로 검토하게 될 것”이라고 말한 바 있다.
지금은 정부가 그 약속을 이행해야 할 시기인 것이다.
4. 경제위기극복을 위한 구조조정과 신자유주의 정책의 일반화에 따른
공직사회의 동요, 공무원 구조조정, 근무조건의 열악화, 신분보장의 불안,
계약제/연봉제/성과급제 도입 등에 따른 공무원의 일반노동자화.
5. 공무원의 처우 문제 : 민간부문의 임금가이드라인정책에 의하여 공무원
보수구조 왜곡. 국가공무원법 제46조는 “공무원의 보수는 일반의 표준생계비,
민간임금 기타 사정을 고려하여 직무의 난이도 및 책임의 정도에 따라 계급별로
정한다”고 하여, 보수의 민관대등의 원칙을 규정하고 있음에도 불구하고
이것이 지켜지지 않음.
▶ 공무원 신분의 특수성
<공무원의 근로자성>
- 헌법 제33조 제2항 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여
단결권?단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”
- 공무원도 민간부문의 근로자와 마찬가지로 근로자성을 가진다.(헌재
1992.4.28. 90헌바27등 결정. 학설과 판례의 일치된 견해)
- 공무원의 노동기본권을 논할 때, ‘신분’이 특수성을 이야기하면 안되고,
‘업무’의 특수성이 언급될 수 있을 뿐이다.
. 즉, 공무원의 노동기본권보장에 대하여 특수한 규제를 할 수 있는 경우가
있다면, 그것은 ‘공무원’이라는 신분에 기인하는 것이 아니라, 직무의
성질상의 특수성에서 기인하여야 한다. 직무의 성질에 비추어 특수성이
인정되는 경우에도 군인/경찰 등이고, 이들에 대해서도 단결권부터 부인할 것이
아니라, 직무의 성질상의 제한에 비례하여 쟁의권을 제한하면 될 것이다.
- 공무원은 직접 또는 간접으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가 또는
공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하는 자라는 점에서
특수성을 가지긴 하지만, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻은 수입에 의존하여
생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자성을 가진다.(학설/판례
일치) : 근로자성과 노동3권의 주체성.
<공무원의 노동기본권을 부인/제한하는 논거에 대한 비판>
- 참고 : 헌법 제7조 ①공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여
책임을 진다. ② 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여
보장된다.
. 국민전체 봉사자 규정은 일본 헌법(제15조)에도 있다. 이 나라에서 이를
근거로 공무원 단결권을 제약하지 않았다. 패전 이전의 ‘천황에 고용된
피용자’라는 개념을 극복하기 위하여 넣은 조항이다.
- ‘공무원은 국민전체에 대한 봉사자’론에 대한 비판 :
원래 공무원이 ‘국민 전체의 봉사자’라는 의미는 국민의 신탁에 의해 공무를
담당하기 때문에 국민 전체의 이익을 위해 직무를 행하여야 하고, 일부의
국민과 특정의 계층 내지 당파의 이익을 위해서 행동하여서는 아니된다는
의미이다. 즉, 전체봉사자라는 개념은 공무원의 직무수행상의 기본적 태도, 즉
공무원이 국민과 주민을 접촉하는 경우(대외적인 경우)에 취해야 할 자세를
나타낸 것이고, 공무원의 근로관계, 즉 노무제공을 주축으로 하는 내부적인
고용의 경우에 문제되는 노동3권과는 직접적인 관계를 갖지 않는 개념이다.
- ‘공공복리론/공공역무론’에 대한 비판 :
공무원의 쟁의권 행사는 정부의 기능을 저해하여 국민생활의 행복과 질서를
해치게 되므로 제한하여야 할 필요가 있다는 이론. 원래 공공복리의 개념은
자본소유권을 중심으로 하는 시민적 자유를 제한하기 위한 개념이다.
- ‘근로조건법정주의/재정민주주의론’에 대한 비판 :
공무원의 급여의 재원은 조세에 의해 마련되고 그 근무조건은 민주국가의
규칙에 따라 결정되는 것이므로 사기업과 같이 자유로운 단체교섭에 의해
결정되는 것이 아니라, 원칙적으로 의회가 제정한 법률/예산에 의해 정해진다는
이론. 사용자인 정부에 어떤 범위의 결정권을 위임하는가는 의회가 입법권을
가지고 정해야 할 노동정책의 문제라고 한다.
이는 의제적인 것이다. 공무원과 정부 사이에 노사관계가 사실로서 존재한다는
것을 긍정하여야 하고, 그 관계는 노사의 자주적인 해결을 원칙으로 하고, 그
근무조건은 단체교섭에 의해 결정하는 것이 좋다.
재정민주주의론은 공무원의 근무조건은 국가자산의 운용/처분과 밀접하게
관계되어 있기 때문에, 의회의 의사와 무관하게 노사간의 단체교섭에 의해
공동결정하는 것은 헌법상 허락치 않는다는 이론. 재정민주주의의 원칙은
행정권력에 의한 재정처리가 자의적/비민주적으로 되는 것을 방지하기 위해,
국민의 의사와 이익에 합치하도록 운영되는 것을 목적으로 하여 거기에 의회의
의결이라는 요건을 가한 것이다. 재정민주주의의 적용을 받는 자는 정부이다.
그리고 재정민주주의의 원리는 재정의 대강이 의회의 의결에 의해 결정되는
것을 요구할 뿐이고, 공무원의 근로조건의 세부에 이르기까지 법률에 의해
결정될 것을 요구하는 것은 아니다. 더구나 현대에들어와 재저의
능률화/합리화란 이름 아래 행정권력의 강화 내지 비대화가 촉진되고 이에 따라
재저에 대한 의회의 통제가 명목상의 것으로 변하고 있는 점을 고려하여야
한다.
- ‘시장억제력결여론’에 대한 비판 :
민긴부문의 시장에서도 독점적 대기업의 경우에는 기업이 시장 자체를 지배하고
있어서 시장의 억제력이 작용하지 않기 때문에, 이를 차별적 징표로 삼을 수
없다. 또한 공무원의 쟁의행위는 국민 대다수의 공감과 지지를 배경으로
하여야만 사용자에 대한 강력한 압력으로 될 수 있으므로, 국민여론이 강한
억제력으로 작용한다. 더구나 공무원의 급여는 국민경제 전체를 고려하여
결정되는 것이고, 그 시대의 임금 시세를 도외시하여 결정되는 것은 있을 수
없다.
- 정치과정왜곡론
- 대상조치론
- 특별권력관계론
<공무원의 사용자는 누구인가?>
- 정부가 공공부문 근로자의 임금 등 근로조건에 대한 규제를 강화하고 있다 :
사용자로서의 역할.
- 국민전체에 대한 봉사자론, 국민이 부담하는 조세로 보수를 받는다는
입장에서, 궁극적인 사용자가 누구냐는 문제가 나온다.
? 원래, 사용자란 “근로자를 업무상 지휘하기도 하고 근로조건의 결정 기타의
근로관계의 제 문제에 관하여 권한을 갖는 자”를 가리키는 것이고,
? 공무원의 경우에는 정부와 소속기관의 장 등이 이에 해당한다.
? 이들을 넘어서 ‘궁극적인 사용자’가 누구인가를 묻는 것은 적어도 노동법상
무의미하다. 국민은 납세자로서 공무원의 급여를 부담하고, 또한 정부와 의회를
선출하기 위해 한 표를 던지는 권한은 있어도, 공무원을 지휘감독하거나 그
근로조건을 결정할 권한을 갖고 있지 않기 때문이다.
? 참고로, 주식회사의 근로자에게 있어서, 주주총회 또는 궁극적 소유자인
王회장이 사용자인가? 개별주주 또는 왕회장이 임금지급의무를 지는가?
<헌법의 원칙 내지 기본정신>
- 공무원에게도 근로3권 보장.
? 헌법 제10조 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 행복을
추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 권리를 확인하고 이를
보장할 책임을 진다.”
? 헌법 제37조 “국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로
경시되지 아니하며, 기본권을 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적 내용을
침해할 수 없다.”; 기본권의 최대보장의 원칙, 최소침해의 원칙, 본질적 내용
침해금지의 원칙)
- 공무원 노동기본권의 완전부인은 공무원 노동관계의 민주성, 합리성, 효율성
등을 담보하지 못하고 있다. 공무원이라는 일종의 신분적 지위를 기준으로
‘전부 아니면 전무’ 방식의 규율은 현재 발생하는 공공부문 노동관계를
효율적으로 규율하지 못한다.
- ILO는 1948년 제87호 협약(결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약), 1978년
제151호 협약(공공부문의 단결권 보호 및 고용조건의 결정을 위한 절차에 관한
협약), 1981년 제154호 협약(단체교섭 촉진에 관한 협약), 1978년 제159호
권고(공공부문에서의 고용조건 결정절차에 관한 권고) 등에 의하여, 군대 및
경찰을 제외하고는 공공부문 근로자에게도 민간근로자와 마찬가지로 단결권 및
단체교섭권을 보장하여야 한다고 규정하고 있다. 파업권에 관하여는 그 보장을
명시하는 협약은 없지만, 결사의 자유위원회의 결정들에서 나타나는 ILO의
입장은 ‘공공당국의 대리인인 공무원’ 또는 ‘엄밀한 의미에서의 필수적인
사업에 종사하는 자’에 대해서만 파업권 제한이 허용될 수 있다고 한다.
- 일본과 미국의 법체계도 ILO의 기준에 비추어 볼 때, 국제적인인 기준에
상응하는 정도에 이르지 못하고 있다. 반대론자들이 노사관계제도에 있어서
가장 많이 언급하고 참조하는 국가.
▶ 노조 설립 시기, 적절한가
<공무원노조의 필요성 : 현 시기에 필요한 이유> 앞에서 언급
1. 공무원도 헌법상 기본권 보장의 주체이다 : 근로3권, 평등권 - 기본권
보장에 시기가 문제인가?
. 우리나라에서의 공무원 노동기본권 보장의 연혁
. 1989년 법개정, 96.12. OECD가입시 권고 사항, 97년 대통령선거의 대선공약
2. 공무원사회의 부정/비리를 방지하고, 공직사회 개혁의 주체 : 최근 보도에
의하면 아시아권에서도 부패지수는 하위에 속함. 부패방지의
시급함(내부고발자보호제도 도입). 선진국 등에서 대외신인도 문제는
공무원노조 문제가 아니라 이와 같은 ‘투명성’확보 문제이기 때문.
3. 공무원노조없이 행한 공무원 구조조정의 문제점 : 하위직, 특정의 힘없는
직종의 공무원만 대상. 근기법 제31조는 일반사업장의 구조조정시 노동조합과의
협의를 의무화.
※ 결코 시기상조가 아닌 이유 : 지금부터 정부, 국회, 당사자들이 긍정적으로
논의해도, 논의기간, 입법과정, 시행시기 유보 등으로 실제 허용시기는 시차가
있게 된다.
4. 현 시기가 적절치 않다는 반증 :
. 1999년 서울대 박사학위 논문, 김재기(169면) 설문조사 결과.
※ 참 고 : <외국의 사례>
1. 미국
공무원의 노조결성은 연방헌법상의 결사의 자유와 표현의 자유에 의해 보장(즉
헌법 수정 제1조의 표현 및 결사의 자유에 근거), 단체교섭권과 단체행동권에
대하여는 1935년 와그너법의 적용대상에서 제외. 1962년 대통령령에 의해
연방정부 근로자에게 단체교섭권 인정. 1978년 연방공무개혁법(CSRA)에 의해
정비됨.
연방공무개혁법에 의해 단체교섭권이 인정되지 않은 자 : 군인, 외무공무원,
정보업무기관의 종사자, 감독직/관리직/기밀직 공무원, 인사업무 공무원.
주 공무원에 대해서는 1950년대부터 단결권과 단체교섭권을 인정. 현재 단결권
자체를 금지하는 주는 없다. 1969년 연방법원은 행정공무원 또는 소방공무원이
단체협약 체결을 목적으로 하는 노동조합 등의 노동단체에 가입하는 것을
금지한 노드 캐롤라이나 주법률이 연방헌법 수정 제1조에 보장된 결사의 자유를
제한하는 것으로 헌법위반이라고 판정하였다.(Atkins v. City of Charlotte,
296 F.Supp. 1068, W.D.N.C. 1969)
2. 영국
군인/경찰을 제외한 모든 공무원의 단결권을 제한하는 법률이 없다.
(1946년법에 의하여 국왕에 의해 고용된 공무원들도 단결권 보장)
3. 일본
공무원법상 ?직원단체? : “공무원은 자신의 근로조건의 유지/개선을 도모할
목적으로 단체를 조직하거나 또는 그러한 단체에 가입할 수 있다. 공무원이
조직/가입하는 이러한 단체 또는 연합단체를 직원단체라 한다.” 국가 또는
지방공공단체와 근로조건 등에 관한 교섭을 한다. 그러나 단체협약체결권과
단체행동권은 부인된다.
4. 독일
기본법 제9조 제3항 : 근로조건 및 경제조건을 유지/개선하기 위하여 단결체를
결성할 권리는 누구에게나 그리고 어떠한 직업에도 보장된다. 이 권리를
제한하거나 방해하려는 약정은 무효이며, 이를 목적으로 하는 조치는 위법이다.
(당연히 공무원 포함)
연방공무원법 제91조 제1항 : 공무원은 단결의 자유에 의거하여 노동조합 또는
직능단체를 결성하는 권리를 갖는다. 공무원은 별도의 정함이 없는 한 소속된
노동조합 또는 직능단체에 대표권을 위임할 수 있다. DGB(공무원이 10.4%.
공무/운송/교통노조, 독일체신노조, 독일철도노조, 경찰노조, 교육학술노조),
DAG(독일사무직노동자조합. 공무직원집단), DBB(독일공무원노동조합).
5. 프랑스
1946년 헌법에 의하여 공무원을 포함한 모든 근로자의 단결권을 선언. 공무원법
제8조는 공무원에게도 노동조합 결성권이 보장된다는 점과 그에 관하여
노동법전이 적용됨을 규정하고 있다.(1959.2.4.정령 제14조)(군인만 제외)
공무원노조와 정부가 단체교섭을 하여 단체협약을 체결하지만, 근로조건 등이
법정되어 있기 때문에 단체협약의 법적인 구속력은 없다. 다만, 정부는
단체협약에서 합의한 대로 근로조건에 관한 법규정을 개정하고 있으므로
단체협약은 사실상 준수되고 있다.
1983년 7월 13일법 제13조에서 “공무원은 파업권을 규제하는 법률의
범위내에서 행사한다”고 규정하여 파업권을 명시적으로 인정. 파업권의 행사를
제한하는 일반법률은 없음, 특별법상, 보안대, 경찰, 교도관, 재판관,
항공관제직원, 내무부통신직원, 군인의 경우에 파업권 부인.